范周 | 终于等到你，基本公共服务有了“国标”

今日看点

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》（以下简称《意见》）。该《意见》的出台标志着我国基本公共服务终于有了国家标准，这对于不断满足人民日益增长的美好生活需要、不断促进社会公平正义、不断增进全体人民在共建共享发展中的获得感，具有十分重要的意义。

一、政策出台背景

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一个总体目标为导向

习近平总书记在党的十九大报告中明确提出，到2035年基本公共服务均等化基本实现，全体人民共同富裕迈出坚实步伐。本次《意见》的出台也是以这一总体目标为导向，并在此基础上进一步明确了近期和远期两大目标——力争到2025年，基本公共服务标准化理念融入政府治理，标准化手段得到普及应用，系统完善、层次分明、衔接配套、科学适用的基本公共服务标准体系全面建立；到2035年，基本公共服务均等化基本实现，现代化水平不断提升。

《中国信用》杂志

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两部国家级规划为基础

在此之前，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》和《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》两部国家级基本公共服务规划，已经基本建成覆盖全民的基本公共服务体系，各地的各类基本公共服务设施也在不断改善之中，国家提出的基本公共服务清单的81个项目全面开展，保障能力和群众满意度逐步提升。但从整体上看，我国基本公共服务仍然存在明显短板，比如区域发展不平衡不充分、公共服务质量参差不齐、服务水平与新时期经济社会发展不适应等问题。因此，本次《意见》以《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》的公共服务项目清单为基础，并结合我国新时期的实际情况进行了完善。

《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》

二、政策四大亮点

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四个层面构建完善基本公共服务标准体系框架

《意见》首次从国家、行业、地方、基层服务机构四大主体出发，系统性地构建了基本公共服务标准体系的总体框架。国家层面主要发挥统领全局的作用，制定国家基本公共服务标准，向社会公布服务项目、支付类别、服务对象、质量标准、支出责任、牵头负责单位等。行业主要由各行业主管部门牵头制定各行业领域基本公共服务标准体系实施方案。地方政府则依据国家基本公共服务标准以及各行业领域标准规范，结合自身情况，在与国家基本公共服务相关规划和标准衔接并进行财政承受能力评估后，制定地区基本公共服务具体实施标准。各类人民团体、企事业单位、社会组织在严格执行各级各类标准规范的基础上建立服务指南、服务绩效评价等制度。

从这四大层面出发，自上而下，由核心到外延，逐步构建起完善基本公共服务标准体系的完整框架和网络。一方面，推进了城乡区域基本公共服务制度的统一，促进各地区各部门基本公共服务质量水平的有效衔接。另一方面，由国家制定最低标准的基本公共服务，地方要扮演好“承上启下”的角色，既不得低于国家标准，也不得脱离当地实际盲目制定，进一步保障了服务的落地性和可持续性，从而在根本上推动基本公共服务的均等化。

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九个方面明确具体保障范围和质量要求

《意见》提出了涵盖公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、优抚安置、残疾人服务等9个领域的国家基本公共服务质量要求。既包含了此前基本公共服务涉及的8大类具体服务项目，又结合了目前发展的实际情况进行了完善和拓展，在原有基础上增加了优抚安置的相关内容。同时，在明确保障范围的基础上对每个领域提出明确的质量要求，这对实现“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的美好生活提供了坚实的政策保障。

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政府兜底，合理划分支出责任

基本公共服务的支出责任问题一直备受关注，《意见》首先明确了政府的主导地位，要发挥好兜底职能。在此基础上，针对如何处理中央财政与地方财政的责任划分问题采取“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，并将其进一步分为中央财政事权、地方财政事权以及中央与地方共同财政事权三种情况。在此前发布的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》中，支出责任原则是将不同地区划分为五档，采取中央与地方按比例分担的方式，本次的政策在此基础上进一步明确了中央与地方支出责任的划分，制定了中央与地方共同财政事权基本公共服务保障国家基础标准。

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三大创新实施机制，增强政策落地性

为保证政策的落地性，《意见》在实施机制上亦有所创新。第一是推动国家标准的动态有序调整。《意见》规定基本公共服务标准将根据具体发展情况每五年进行一次统一调整，这将保证在新的历史时期基本公共服务项目和水平能不断跟上我国经济社会发展的步伐，让城乡居民分享发展成果，同时也考虑了发展实际，保证了政策的灵活性。第二是加强实施结果反馈利用。在实施过程中将引入第三方机构，建立完善的评测指标，并将其评测结果与全国文明城市等公共文化服务体系示范区重要考核挂钩，进一步确保政策落地惠民，同时反馈的结果在五年调整时可以作为重要的参考来源。第三是以“能者先行”为原则鼓励开展创新试点示范。《意见》鼓励京津冀、长三角、珠三角等有条件的地区发挥自身优势，积极探索开展区域性基本公共服务标准体系协作联动，为推动我国城乡基本公共服务均等化起到示范作用。

三、政策出台为未来发展带来哪些启示？

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发展重点从“有没有”转向“好不好”

“十一五”规划首次在国家战略中提出了基本公共服务，“十二五”规划纲提出把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，标志着基本公共服务均等化，“十三五”时期，推进基本公共服务均等化成为从国家战略到全面实践的题中要义。此前的基本公共服务均等化都在着重解决基本公共服务“有没有”的问题，而本次的《指导意见》从九个方面明确提出了基本公共服务的质量要求，可见其发展重点正在从初期的“有没有”转向“好不好”，为未来开展工作指明了新的方向，也为缩小我国城乡基本公共服务差距提出了新的要求。

以公共文化服务为例，主要针对欠发达地区的文化惠民模式如送戏下乡、慰问演出、农村图书馆等在不同程度上面临着“无人问津”的尴尬局面，这类报道在近两年来屡见不鲜。这种计划性、配给式的文化服务，基本解决了“有没有”的问题，但是在未来的发展中如何提高服务质量来满足人们的新需求，解决“好不好”的问题，成为了矛盾的主要方面。

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“均等化”不是一刀切，而是有机均等

基本公共服务的“基本”二字意味着要坚持“尽力而为、量力而行”的原则，在国家标准方面要进行均等化的统一要求，即基础标准和保障。本次的《指导意见》中继续贯彻了基本公共服务均等化的原则，但是并不“一刀切”地否认差异化，而是在各地迥异的发展现状中推进有机均等。比如在明确公共服务支出责任时指出：“对不易或暂时不具备条件制定国家基础标准的项目，地方可结合实际制定地方标准，待具备条件后由中央制定国家基础标准。地方在确保国家基础标准落实到位前提下，因地制宜制定高于国家基础标准的地方标准，按程序报上级备案后执行，高出部分所需资金自行负担。”

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多元化供给成为主流，新兴服务业发展

方兴未艾

实现基本公共服务高质量发展，需要形成以多元化供给主体为支撑的发展格局。在《意见》中将“政府主导，多元参与”定为五大原则之一，以此突出政府在基本公共服务供给保障中的主体地位，同时充分发挥市场的作用，尤其是调动民营企业和资本的广泛参与，推动基本公共服务供给主体多元化、供给方式多样化、供给内容丰富化。

这也为我国服务业的进一步发展注入活力，尤其是在新兴服务业高速发展的今天。2018年一至十月份，我国规模以上服务业企业营业收入同比增长11.8%；其中，战略性新兴服务业收入同比分别增长15.3%，快于规模以上服务业3.5%。新兴服务业发展方兴未艾，文化、教育等新型消费性服务业的产业链条延伸，进一步为消费市场带来了新的活力。尤其是文化服务业近年来快速增长，2017年实现两位数以上增长的3个文化及相关产业行业分别是：文化信息传输服务业营业收入5752亿元、增长30.3%，文化艺术服务业312亿元、增长22.8%，文化休闲娱乐服务业1242亿元、增长19.3%。

数据来源：国家统计局

随着文化服务业逐渐成为新兴服务业的重要组成部分，文化消费未来在推动我国基本公共文化服务建设中也将扮演重要角色。一方面，根据城乡居民文化消费大数据可以明确公众在文化服务和产品上的偏好，推动基本公共文化服务的提供“有的放矢”，而不是“面子工程”。另一方面，通过政府引导文化性消费的做法，探索把市场配置资源的优势引入到公共文化服务当中，在计划性、配给式的文化服务之外，提供了丰富的可能性，如北京连续六年开展北京文化惠民季活动。公共文化服务不再是提供什么群众就会接受什么了，尊重和满足人民群众的自主选择，成为了新时期公共文化服务的一个重要课题，而文化消费的介入将为这一问题的妥善解决带来新的方案。

END

责   编 | 侯雪彤

美   编 | 张园园

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